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动物疫病强制免疫制度的法理解析与规范价值
现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2024/9/18 8:49:46 关注：42 评论： 我要投稿
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摘要：动物疫病强制免疫指向了动物源性食品所蕴含的深刻法益，包括本体意义上的生物安全、客体意义上的食品安全和整体意义上的公共卫生安全。经过多年的制度探索与试点实践，新《动物防疫法》构建了“养殖场（户）主体责任+主管部门监管责任+地方政府属地管理责任”的体系，深化了生物安全公私协作的治理模式，塑造了引导养殖主体践行科学安全养殖观的激励路径，丰富了生物安全共同体的新发展意蕴。
动物疫病是人类社会开展动物饲养等活动的天然附随风险，需要通过法律和制度加以规范和控制，现阶段着重落实为动物疫病强制免疫制度。2021年1月修订的《中华人民共和国动物防疫法》（下称《动物防疫法》）即细化了国家作为义务，明确了生产经营者的防疫主体责任，完善了动物防疫责任体系。本文从法理角度对动物疫病强制免疫制度进行解析，并在制度沿革中提取规范价值，以资后鉴。
动物疫病强制免疫的法益指向
防疫工作的要义在于疫病风险控制乃至避免，动物疫病强制免疫是构建生物安全体系的重要模块，是提高国家生物安全治理能力的有力抓手，指向了动物源性食品所蕴含的深刻法益，包括本体意义上的生物安全、客体意义上的食品安全和整体意义上的公共卫生安全。
动物疫病强制免疫的制度对象具有自然生长维度之生物属性和劳动生产维度之食品属性的双重价值，二者的关系：饲养动物的生物属性是食品功能得以形成的自然基础，食品属性又决定了要对根植于生物属性的疫病风险开展秩序管理，饲养动物的双重属性分别对应了本体意义上的生物安全和客体意义上的食品安全，对二者安全风险限度的统筹控制构成了公共卫生安全乃至国家安全的重要命题。故而，《动物防疫法》第十六条细化明确了国家“对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实施强制免疫”的作为义务，与第十七条和第十八条共同具化压实了行业部门责任，是建立动物疫病强制免疫工作正向清单的法律依据。
动物疫病强制免疫的制度沿革
动物疫病强制免疫在法律层面上的确认
“强制免疫”一词首次出现在正式法律文件上是1997年制定的《动物防疫法》，体现在两个条款：第十一条规定了国家对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实行计划免疫制度，实施强制免疫；第四十六条规定了对饲养、经营的动物不按照动物疫病的强制免疫计划的惩罚措施。在1997年《动物防疫法》中，关于强制免疫的规定仍较为宏观、粗放，缺乏对免疫主体责任、主管部门监管责任、政府属地管理责任的关注与明确。
在2007年对《动物防疫法》的修订中，强制免疫法律制度得到较大幅度调整，不仅明确规定了国家应对严重危害养殖业生产和人体健康的动物实施强制免疫，而且确立了省级人民政府兽医主管部门制定本行政区域的强制免疫计划的责任，还明晰了制度和计划的具体实施者，即县级以上地方人民政府兽医主管部门负责，同时，强制免疫的义务主体也得到了的关注和规定，即饲养动物的单位和个人（第十四条）。另外，此次修订还关注到了实践中动物免疫过程可能出现的应激死亡问题与科学管理问题，规定了应激死亡的补偿条款（第六十六条）与免疫档案的建立条款（第七十四条）。可见，此次修订不仅首次从制度层面划分了强制免疫制度的责任分配机制，使责任与义务明确化，还关注到了制度实践难题，具有系统性和实操科学性。
近次关于强制免疫制度的完善体现于2021年修订的《动物防疫法》。本次修订主要集中在2个方面：一是政府机构改革的对应，配合新一轮政府机构改革，将原兽医主管部门的合并至农业农村主管部门。二是评估制度的建立，以往在实施动物疫病强制免疫后，诸多地方缺乏常态化、规律性的效果评估，往往导致强制免疫工作缺乏实效持续监管，部分责任主体忽视免疫职责的情况较为突出。评估制度的引入，不仅能够强化对强制免疫计划实施的监督，而且能够作为“先打后补”试点的配套制度，为“先打后补”在全国的顺利推行保驾护航。
动物疫病强制免疫在制度建构中的效果
自1997年正式法律文件中首次出现“强制免疫”一词起，强制免疫制度已经在我国生根发芽了20余年。我国在强制免疫制度的建构和运行中逐步形成了一些较为成熟的经验和效果。
我国的免疫工作整体上以集中免疫为原则，适时免疫为补充，探索形成了“实行预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合的方针”（《动物防疫法》第五条）。在春、秋两季集中免疫工作中，主管部门组织开展大规模疫苗接种活动，力求应免尽免，以期总体达到群体免疫的基础水平。为巩固免疫防线，尽可能扫除漏免盲区，我国还规定了补免制度，妥善处理集中免疫所遗漏下来的问题和漏洞。
目前，我国强制免疫制度取得了较符预期的良好效果。一是消灭了部分病原体，使其退出了强制免疫的病种范围。如猪瘟、高致病性猪蓝耳病，已经从此前固定的强制免疫病种变成了非强制免疫病种，昭示了我国强制免疫工作的阶段性胜利。二是极大地促进了我国养殖主体的防疫意识，在强制免疫制度的初期落地阶段，养殖主体缺乏必要的科学知识和规范意识，不配合或者抱有侥幸心理的现象较为突出。经过制度实施效果的显著发挥及宣传教育体系的配套跟进，现在养殖主体基本具备了较强的免疫意识，不仅能够配合强制免疫工作，还能够主动开展非强制免疫疫苗接种。三是极大地保障了人民群众的生命财产安全，强制免疫工作的顺利进行，既提高了畜禽存活率，稳定了养殖业生产秩序，维护了养殖主体财产安全，也对防治人畜共患病，保障生态环境安全、公共卫生安全和食品安全发挥了不可替代的功用。
动物疫病强制免疫在试点机制下的实践
“先打后补”是强制免疫工作的重要试点机制，着眼疫苗分配方式。我国传统的疫苗管理体制与分配方式具有职权色彩，即先由动物疫病预防控制机构向农业农村主管部门申报疫苗的品种及数量，再由农业农村主管部门向疫苗生产厂家订购，而后运输到县级动物疫病预防控制机构，发放到各乡镇畜牧兽医工作站，再由基层防疫人员在春秋两季集中免疫工作中对动物进行免疫。可见，传统疫苗分配方式主要是由省级农业农村主管部门主导，自上而下的强职权性的分配模式，养殖主体参与度低，被动性强。此种分配模式在强制免疫制度落地初期，由于养殖主体防疫意识的欠缺及当时生产、运输条件不够理想，由政府主导和推行具有合理性。
时至今日，强职权性的分配方式弊端渐显，如，随着春秋两季的大规模免疫任务量总体持续攀升，基层防疫压力在特定时段陡升，易出现漏免、交叉传播等问题。面对此类问题所暴露的模式化弊病，摈弃包揽型的行动模式，压实强制免疫主体责任，引入能够激励养殖主体主动参与，实现免疫工作主体多元化的联动机制尤为必要，“先打后补”试点应运而生。“先打后补”是指，允许养殖主体自主采购疫苗，自行开展免疫，免疫合格后申请财政补贴。经数年试点后，我国摸索和积累了诸多经验，形成较具实效的运作流程，完备了补助经费申请、三级主管部门在线审核、县级财政部门即时拨付、各级主管部门监督审核、抽样监测评价免疫效果等机制。
目前，“先打后补”试点工作正在稳步推进，根据2020年11月印发的《农业农村部办公厅关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革的通知》，“先打后补”试点工作分为三步走：2020到2021年，在河北、吉林、浙江、安徽、福建、江西、山东等10个省份的规模养殖场（户）开展深入推进“先打后补”改革试点；2022年，全国所有省份的规模养殖场（户）实现“先打后补”；2025年，逐步全面取消政府招标采购强免疫苗。为此，国家采取了一系列举措保障“先打后补”工作的顺利进行：一方面，理顺制度架构，通过2021年5月15日起施行的新版《兽用生物制品经营管理办法》，破除原有规定中“只能由省级兽医行政管理部门向疫苗生产厂家招标采购，再发放给养殖场（户）使用”的制度性障碍，规定兽用生物制品生产企业不仅可以将兽用生物制品（包含强制免疫疫苗）销售给各级人民政府农业农村主管部门，还可以销售给养殖场（户）、动物诊疗机构等使用者（新版《动物诊疗机构管理办法》第六条）。另一方面，完善配套措施，如建立信息管理平台为强制免疫工作的推行管理提供可视化条件，打造完善动物疫病预防控制机构，为保证免疫质量和效果的评估和监测创立组织基础等。
动物疫病强制免疫制度的规范价值
优化了动物疫病强免责任的分配范式
此前，动物疫病强制免疫工作基本是通过畜牧兽医主管部门在春秋两季的大规模集中免疫进行落实，这难免会在结构上引致一种认识倾向，即认为动物疫病强制免疫是政府组织的活动，是根源于服务型政府的积极作为责任，至于配合与否则归于养殖者的权利范畴。如何把法治原则有效地贯彻到生物安全的各个适用领域，是推动国家生物安全工作和活动法治化的关键。对此，具体到动物疫病强制免疫领域，要清醒地认识到，为廓清动物疫病强制免疫的责任分配体系，就必须重视法律规范的行为意义和指引功能。同时，公共风险的常发及其特征表明当下中国已具备风险社会的特质，需要法律作为风险社会对待风险和管理不安全性的重要工具，《动物防疫法》明确和压实责任分配机制，即是从主体意义和源头方向控制风险和保障安全的重要机制。
根据《动物防疫法》，可以提取归纳出动物疫病强制免疫责任的分配范式为“养殖场者主体责任+主管部门监管责任+地方政府属地管理责任”。《动物防疫法》第十七条明确规定了由饲养动物的单位和个人承担动物疫病强制免疫责任。此种责任分配逻辑，不仅考虑了动物疫病强制免疫责任的执行效率性，还是“谁获利，谁承担责任”古训的法理贯彻。目前，如火如荼的“先打后补”试点铺展实施，其正当性基础也正是养殖者的主体责任。主管部门监管责任则体现在《动物防疫法》第十六条、第十七条，即省级主管部门制定强制免疫计划，由县级以上主管部门来组织实施强制免疫计划，此外县级以上主管部门还应当定期对本行政区域内计划实施状况及强制免疫效果进行评估。地方政府的属地主管责任则体现在《动物防疫法》第八条，主要规定了县级以上人民政府在动物防疫工作上的统一领导权及动物防疫队伍的建设与巩固权能。
系统观之，《动物防疫法》以规范方式调整建构了动物疫病强制免疫的责任体系，从基础架构上区分和明确了各方主体在动物疫病强制免疫活动中的责任划分，对后续试点和制度实践具有指导意义。
深化了生物安全公私协作的治理模式
在生物安全的宏观视野及治理布局中，动物疫病强制免疫责任体系的格局探索，无疑为保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全及生态环境安全等多维安全提供了模式落实抓手，为公私协作的治理思路探索储备了制度实践经验。
经由《动物防疫法》所调整确立的“养殖场者主体责任+主管部门监管责任+地方政府属地管理责任”新模型，从制度上尽可能地降低了因财政拨付等程序性事务所产生的迟滞成本，将生产行为、消费行为以及公共管理秩序、市场经营秩序等统合落实在多元主体的治理体系当中，塑造了引导养殖主体践行科学安全养殖观的激励路径，凸显了服务型政府精准且完善的作为示范功能、底线保障功能和剩余风险管控功能，深化了生物安全公私协作的治理模式，形成了公私共筑事业的良好互动局面。
丰化了生物安全共同体的新发展意蕴
作为涉农法律制度中具有基础性的重要法律，《动物防疫法》《生物安全法》等法律合力构筑着系统观念下具有中国特色的公共卫生法治保障体系。《动物防疫法》所完善的动物疫病强制免疫制度从根本上讲，是对生物安全共同体新发展意蕴的丰化，为全社会共同面对和治理动物饲养附随代价及剩余风险，提供了实践经验的积累和制度模型的探索，是人类经济社会发展从对自然资源效率导向型的开采利用为主的粗放阶段，向着环境友好型、生态协调型的迈进，在多方共治构建生物安全共同体的实践中，逐渐培养公民的文明饲养经济观念和风险共担责任意识。
重大传染病和生物安全风险是事关国家安全和发展、事关社会大局稳定的重大风险挑战。近年来，我国对动物疫病强制免疫制度的试点完善和理论构造，切实体现了人民立场的生产发展格局，逐渐形成了重大动物疫病风险防控的治理国际典例，在本领域内对落实“保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安”的要求形成了先导作用并对其他领域起到示范意义，是国际局势纷繁多变、动物病原体变异频发等复合因素作用下，构筑我国坚实“生物安全防线”的有力制度抓手，是我国作为负责任大国，对本国人民、他国以及全球生态的担当体现，充分展现了命运共同体胸怀下新发展意蕴的魅力。
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| 文章来源：中国动物检疫 文章编辑：一米优讯 |
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