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12 万亿化债：财政发力新起点

现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2024/11/11 8:42:47 关注：137 评论： 我要投稿

一、12 万亿化债新政，力度超预期
（一）政策内容解析
12 万亿化债政策组合拳主要由三部分构成。首先，一次性提高地方政府专项债务限额 6 万亿元，分三年实施，2024—2026 年每年 2 万亿元，用于置换存量隐性债务。其次，从 2024 年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排 8000 亿元，累计可置换隐性债务 4 万亿元。最后，2029 年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务 2 万亿元，仍按原合同偿还。通过这一政策组合，2028 年之前，地方需消化的隐性债务总额从 14.3 万亿元大幅降至 2.3 万亿元。
（二）超预期意义重大
此次化债政策力度超预期，具有重大意义。一方面，大幅减轻了当前地方化债压力。中国财政科学研究院院长杨志勇表示，地方此前忙于偿还隐性债务本金利息，资金压力大，此次政策将地方从化债压力中解救出来。数据显示，化债后平均每年消化额从 2.86 万亿元减为 4600 亿元，不到原来的六分之一。另一方面，激发了地方发展经济活力和改善民生能力。粤开证券首席经济学家罗志恒认为，此次隐性债务置换实现了隐性债务显性化，便于监管，极大地激发了地方政府发展经济、改善民生的能力和积极性。这一政策抓住了当前主要矛盾，配合其他财政增量举措，积极财政政策效应更大，将推动经济回升向好。
二、化债对银行的影响
（一）息差与贷款增速受拖累
此次债务置换对银行净息差和贷款增速带来一定的负面影响。按照国信证券此前统计的数据，截至 2022 年底，商业银行整体对城投的风险敞口在 40 万亿元左右，其中贷款 37 万亿元，非标 3 万亿元，占商业银行总资产的比重约为 12%。若债务置换最终涉及的银行贷款比例达到 90%，以截至今年 9 月末的金融机构贷款余额 253.6 万亿元为基数，预计会拖累 2024 年 —2028 年金融机构信贷增速分别下降约 1%、1%、1%、0.3%、0.3%，5 年累计拖累幅度在 3.5% 左右。同时，中金公司最新报告测算显示，假设 2025—2027 年每年置换隐债规模 2.8 万亿元，其中 90% 为银行表内敞口，降息幅度 3 个百分点，对银行每年利息收入减少约 700 亿 —800 亿元，降低息差 2BP，减少利润约 2%，对城投相关敞口占比较高的城商行和农商行息差影响相对更高。若债务置换最终涉及的银行贷款比例达到 90%，那么拖累 2024—2028 年银行业净息差分别下降约 6bps、6bps、6bps、2bps 和 2bps，累计达到 22bps。国信证券报告也提到，9 月地方政府专项债平均发行利率为 2.16%，假设未来用来化债的地方政府专项债平均发行利率保持稳定，则 10 万亿元化债专项债利息支出合计为 2160 亿元，因此涉及的隐债未来五年合计利息支出为 8160 亿元。
（二）资产质量提升有积极意义
化债政策对银行资产质量的提升有着积极意义。一方面，大幅改善了市场对隐债不良暴露的担忧。截至今年 6 月末，上市银行贷款余额投向城投基建领域的比例大约为 27.6%，城投基建类贷款不良率为 1.13%。虽然 2020 年以来城投基建类贷款不良率虽有所上行，但整体仍处在比较低的水平。此次化债有助于推动经济复苏，全面提振银行业的量价质。一是化债减少了地方政府债务利息支出，且专项债期限较长，地方政府政策空间腾出来可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整；二是腾挪银行信贷空间，同时银行资本占用减少，因为地方政府专项债资本占用明显低于信贷，因此银行未来信贷投放能力增强了，也利好实体经济。此外，置换地方隐性债务后，债务信用等级提升，银行资产质量改善。假设相关资产由潜在问题资产转为无风险债权，估算信用成本的下降可以对冲利息收入的下降。对于此前隐债敞口资产质量较差、存在展期或逾期情况的银行，理论上信用成本节约更多。中金估算 10 万亿元债务置换未来 5 年可降低银行核心一级资本消耗约 5000 亿元。
三、化债与财政发力的关系
（一）财政发力的开端
12 万亿化债政策无疑是财政发力的开端。此次大规模化债举措不仅直接减轻了地方政府的隐性债务压力，更为后续财政政策的进一步发力奠定了基础。财政部通过安排有关中央单位上缴一部分专项收益补充中央收入，增发 4000 亿元地方政府债券补充地方财力等举措，显示了其积极作为的态度。同时，财政增量政策中的支持房地产税费新政即将推出，专项债支持收购土地、存量商品房新政正加快落地，发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本新政加快推进。这些举措共同表明，财政部门正在多管齐下，为推动经济增长和改善民生提供有力支持。
（二）为明年财政政策打开想象空间
12 万亿化债政策为明年财政政策打开了广阔的想象空间。多位专家认为，明年财政政策力度大概率强于今年，赤字率有望突破 3%。目前，我国政府债务水平与全球横向对比仍偏低，这意味着未来财政政策有较大加力空间。如中国财政科学研究院院长杨志勇指出，从我国赤字率来看，还有很大提升空间，至少突破 3% 是稳健的，整个财政运行是有保障的。随着财政政策的进一步发力，财政支出规模将更大，能够更好地满足经济社会发展的需求。例如，扩大专项债券发行规模并拓宽投向领域，地方政府对专项债将有更大的灵活使用度，有利于尽快形成实物工作量；明年继续发行超长期特别国债并优化投向，可以更有力支持 “两重” 建设。这些政策举措将为经济增长注入强大动力，推动我国经济持续稳定发展。
四、化债对经济的多方面影响
（一）推动经济回升向好
12 万亿化债政策与其他财政增量举措相互配合，能够发挥出强大的积极财政政策效应，有力推动经济增长。一方面，化债政策减轻了地方政府的债务压力，使其能够将更多的资金和精力投入到经济建设中。据相关数据显示，化债后地方政府平均每年消化额大幅减少，从 2.86 万亿元减为 4600 亿元，不到原来的六分之一。这意味着地方政府有更多的资源用于促进发展、改善民生，如加大对基础设施建设的投资力度，提升公共服务水平等。另一方面，财政增量政策中的支持房地产税费新政即将推出，专项债支持收购土地、存量商品房新政正加快落地，发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本新政加快推进等举措，也将为经济增长提供有力支持。例如，专项债支持收购土地和存量商品房，不仅有助于解决房地产市场库存问题，还能为地方政府提供更多的财政支持，进而促进经济增长。此外，发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本，将增强银行的信贷投放能力，为实体经济提供更多的资金支持，进一步推动经济回升向好。
（二）支持房地产市场稳定
化债政策在支持房地产市场健康发展方面发挥着重要作用。首先，在税收政策调整方面，目前支持房地产市场健康发展的相关税收政策已按程序报批，近期即将推出。从财政部部长助理宋其超此前在国新办新闻发布会上透露的信息来看，财政部正研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的税收政策，主要包括增值税和土地增值税。这一调整将直接降低房东和房企的税费成本，对于房屋交易和开发成本降低具有积极的作用。例如，在上海易居房地产研究院副院长严跃进看来，增值税、土地增值税和个税的政策都存在积极调整的空间，其直接影响就是降低了房东和房企的税费成本，对于房屋交易和开发成本降低具有积极的作用。58 安居客研究院院长张波也指出，目前房地产税收主要集中在供给和需求两侧，供给侧的税源主要是房企在拿地和开发环节，需求侧则主要在交易阶段。从供给侧来看，目前房企的税收在拿地层面和销售阶段，拿地阶段主要是契税，这方面预计整体降低的可能性低，但因城施策进行调整的可能性较大。销售阶段是降税的重点，主要包括土地增值税、增值税两项，非普宅相关标准的取消预计会对土地增值税形成重要影响，预计整体性降低的可能性大，而增值税可能会考虑阶段性降低税率的方式。从需求侧来看，目前已经有在落地包括个人所得税减免、地方性契税减免的政策，这类政策预计后续还将延续，并且自主权还在地方政府。目前大方向是降低交易成本，推进 “以旧换新” 等各类房产置换需求提升，因此进一步调整增值税免征条件、个人所得税免征条件将是主要方向，同时可能会结合对二手房中介费的收取进行规范性调整。其次，在专项债使用方面，专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。专项债在 “优化存量” 方面有积极作用，其中在回收闲置存量土地进而转为土地储备方面，主要包括两类土地，即安置房闲置用地、房企未开发用地。其对于缓解城中村改造安置房领域、出险房企土地库存项目方面的风险具有积极作用，也有效改善了 2025 年的土地储备结构和供地结构。同时对于收购存量商品房用作保障性住房方面，其有助于消化现房库存或准现房库存的房源，同时积极增加保障房的供给。专项债政策也可以和其他政策形成非常好的配合，目前城中村改造专项借款、保障性住房再贷款两类金融工具已经积极落实。其中城中村改造专项借款有效确保了房票的兑付，有助于后续新房项目的去库存。而保障性住房再贷款，则有效化解房企现房项目，促进一些房企高效批量出售项目。当前专项债的加入，也意味着 “消化存量” 方面新增金融财政政策支持，真正有助于土地和房屋库存消化，真正促进供求关系的再均衡。
五、化债政策的未来展望
（一）长远意义
12 万亿化债政策具有深远的长远意义。首先，它有助于规范地方政府债务管理，实现隐性债务显性化，使地方债务更加公开透明规范。如粤开证券首席经济学家罗志恒指出，此次政策将地方债务的存在形态从显性和隐性并存的 “双轨” 管理全部转向以显性债务为主，降低了风险，便于监管。其次，该政策为地方政府卸下了沉重的债务包袱，使其能够将更多的资源投入到经济发展和民生改善中。中国财政科学研究院院长杨志勇表示，此次化债组合拳可以说是一场及时雨，将引导地方致力于推动经济社会高质量发展，增进民生福祉。
（二）对未来经济发展的影响
从经济发展角度来看，化债政策将为未来经济增长注入强大动力。一方面，化债后地方政府有更多资金用于基础设施建设、科技创新等领域，促进经济平稳增长和结构调整。例如，地方政府可以加大对交通、能源、通信等基础设施的投资力度，提高经济发展的硬件条件；同时，加大对科技创新的支持力度，培育新的经济增长点。另一方面，化债政策有助于改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。随着银行资产质量的提升，银行将更有信心和能力为企业提供更多的信贷支持，促进企业扩大生产、增加投资，推动经济增长。
（三）对未来财政政策的影响
在未来财政政策方面，化债政策为其打开了广阔的空间。首先，此次化债政策显示了我国政府在财政政策上的积极作为和主动担当，为未来财政政策的制定和实施提供了经验和借鉴。其次，随着化债政策的实施，我国政府债务水平将更加合理，财政可持续性将得到进一步增强。这为未来财政政策的加力提供了保障，如扩大专项债券发行规模、提高赤字率等政策举措将更具可行性。最后，化债政策与其他财政增量政策的协同作用，将为未来财政政策的实施提供更多的手段和途径。例如，支持房地产市场健康发展的税收政策、发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等政策，将与化债政策相互配合，共同推动经济增长和财政稳定。
总之，12 万亿化债政策不仅是当前财政发力的重要举措，更是未来经济发展和财政政策的重要基石。随着该政策的深入实施和不断完善，我国经济将迎来更加稳定、可持续的发展前景。

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