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进口牛肉保障措施案：一场关乎产业与贸易的博弈
现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2025/4/2 12:55:29 关注：620 评论： 我要投稿
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牛肉进口风云起：调查背景简述
在过往数年，中国牛肉市场历经深刻变革。2019 - 2024 年期间，中国牛肉进口量呈爆发式增长。据商务部数据，2019 - 2023 年，牛肉进口量增长 65%，2024 年上半年进口数量达 2019 年上半年的两倍以上。此增长速度远超国内牛肉产业预期，给国内相关产业带来巨大压力。
进口量急剧增长，对国内牛肉产业造成严重冲击。国内牛肉价格持续下行，活牛价格跌至近 10 年最低水平。众多肉牛养殖场户面临亏损困境，统计显示，主产区肉牛养殖亏损面扩大至 65%，每出栏一头肉牛平均亏损超 1600 元。在此情形下，部分养殖场户抛售繁殖母牛，致使基础母牛存栏量较历史高点下降 3%，新生犊牛数量同比锐减 8% 。这不仅损害养殖户切身利益，更威胁我国肉牛产业安全与可持续发展。
面对此形势，中国畜牧业协会会同 9 个主产区协会，于 2024 年向商务部提交保障措施调查申请。2024 年 12 月 27 日，商务部正式发布公告，决定对进口牛肉进行保障措施立案调查，旨在维护国内牛肉产业合法权益，稳定国内市场秩序。
听证会现场直击：各方观点交锋
2025 年 3 月 31 日，进口牛肉保障措施案听证会在商务部举行。来自巴西、阿根廷、乌拉圭、澳大利亚、新西兰、美国等国家的政府代表、出口商及其协会，中国国内进口商、国内牛肉生产企业、肉牛养殖场及本案申请人等 75 家利害关系方，约 180 人共同参与此次关乎牛肉产业未来走向的重要听证。
国内牛肉生产企业和肉牛养殖场作为受进口冲击最直接的群体，在听证会上表达强烈诉求。他们指出，近年来大量进口牛肉涌入，严重挤压国内市场空间。一位来自内蒙古的肉牛养殖场负责人称：“我们养殖肉牛成本逐年上升，进口牛肉价格却远低于国内，市场竞争力悬殊。当前每出栏一头牛亏损一千多元，长此以往，肉牛养殖产业将难以为继。” 这些企业和养殖户迫切期望政府采取有效措施，限制进口牛肉数量，稳定国内市场价格，保障其生存与发展权益。
国内进口商则持不同观点。他们认为，进口牛肉丰富国内市场供应，满足消费者多样化需求。进口商代表表示：“进口牛肉在品质和价格上具有一定优势，为消费者提供更多选择。同时，进口牛肉贸易带动相关产业发展，创造大量就业机会。限制进口可能对整个产业链产生负面影响。” 他们担忧保障措施会影响自身业务，希望在维护国内产业利益的同时，兼顾进口贸易正常开展。
外国政府代表和出口商及其协会也积极发声。巴西政府代表强调：“巴西牛肉产业与中国保持良好合作，为中国市场提供大量优质牛肉。限制进口不仅影响巴西牛肉产业，也会损害两国贸易关系。” 阿根廷出口商协会代表表示：“阿根廷牛肉以独特风味和高品质受中国消费者喜爱，希望中方充分考虑各方利益，避免采取过度贸易限制措施。” 他们普遍期望中国维持开放市场环境，保持牛肉贸易稳定增长。
保障措施深度剖析：规则与意义
保障措施作为 WTO 所允许的三种贸易救济措施之一，在国际贸易中扮演 “安全阀” 角色。当进口产品数量出现不可预见的急剧增加，对进口国生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，进口国可在非歧视原则基础上，对该产品进口实施限制。
在中国，《中华人民共和国保障措施条例》明确规定保障措施的实施条件和程序。当进口产品数量增加，对国内生产同类产品或者直接竞争产品的产业造成严重损害或者严重损害威胁时，依照本条例规定进行调查，采取保障措施 。此次对进口牛肉启动保障措施调查，严格遵循中国法律以及 WTO 规则。
从国内牛肉产业角度看，这一举措意义重大。近年来，大量低价进口牛肉涌入中国市场，导致国内牛肉价格持续下跌，养殖户面临巨大生存压力。通过实施保障措施，可有效限制进口牛肉数量，缓解国内市场竞争压力，稳定牛肉价格，为国内肉牛养殖场户和生产企业提供发展契机，助力其逐步恢复生产经营，促进国内牛肉产业可持续发展。
从国际牛肉贸易格局分析，此次调查可能引发一系列连锁反应。中国作为全球重要牛肉进口市场，其贸易政策调整必然对主要牛肉出口国，如巴西、阿根廷、乌拉圭、澳大利亚、新西兰、美国等产生影响。这些国家的牛肉出口企业可能需重新评估市场策略，寻找新市场增长点；同时，也可能促使国际牛肉市场价格和贸易流向发生一定变化。
国际视角：他山之石可攻玉
在国际贸易中，保障措施调查并非中国独有。1995 - 2024 年 6 月 30 日，全球共有 55 个 WTO 成员发起 431 起保障措施调查 ，这些案例为中国此次对进口牛肉的保障措施调查提供宝贵参考。
1999 年，美国对从新西兰进口的羊肉实施保障措施，以关税配额形式限制进口。新西兰认为美国此举违反《保障措施协议》和 GATT 相关条款，双方诉诸争端解决机制。在此争端中，“国内产业” 界定以及 “严重损害威胁” 认定成为争议焦点 。专家组和上诉机构最终否定美国将活羊饲养者纳入 “国内产业” 的主张，认为对 “国内产业” 审查应聚焦产品和同类或直接竞争关系，而非生产过程。此案例提醒中国，确定国内产业范围和评估损害程度时，必须严格依据相关规则，确保调查准确性和公正性。
2002 年，美国依据贸易法第 201 条，对进口的板坯、板材、长材等主要钢材品种实施为期 3 年的关税配额限制和征收高额关税 。这一决定引发欧盟以及中国、日本、韩国等众多国家强烈反应，纷纷与美国磋商并向 WTO 申诉。最终，WTO 裁定美国违反国际贸易规则，美国取消该保障措施。此案例凸显保障措施调查必须基于充分证据和合理论证，否则可能面临国际社会反对和制裁。
2024 年 7 月 28 日起，土耳其对进口瓦楞原纸征收为期三年的保障措施税 。这一举措旨在保护本国造纸产业，应对进口产品冲击。从土耳其案例可知，保障措施实施期限和税率设定需综合考虑国内产业恢复能力和市场承受能力，既要达到保护产业目的，又不能对正常贸易造成过度干扰。
通过分析这些国际案例，中国此次对进口牛肉的保障措施调查与国际上其他类似行动存在诸多共性。均是在进口产品数量激增，对国内相关产业造成严重损害或威胁情况下，依据 WTO 规则采取的贸易救济措施。然而，中国调查也有自身特性。中国是全球重要牛肉消费市场，进口牛肉来源广泛，涉及多个国家和地区利益。因此，调查过程中需更注重平衡各方利益，加强与贸易伙伴沟通与协商，维护健康稳定的国际经贸环境。
未来展望：产业与贸易的平衡之道
随着调查逐步推进，未来裁决结果备受关注。从目前情况看，商务部极有可能根据调查结果，对进口牛肉实施一定保障措施，如设置进口配额，对超过配额的进口牛肉征收高额关税等 。这将有助于缓解国内牛肉产业面临的巨大压力，为国内产业提供必要发展空间，推动产业逐步恢复健康发展。
但需明确，保障措施是临时性贸易限制手段，最终目的并非阻碍国际贸易正常开展，而是维护国内产业合法权益，促进国际贸易公平与平衡。在全球经济一体化背景下，中国作为世界重要牛肉消费市场，需在保护国内产业与维护国际经贸环境间寻求平衡。
一方面，中国应加强与主要牛肉出口国沟通与协商，通过友好磋商，共同探讨解决问题的有效途径。可与各国共同制定合理贸易规则，确保牛肉贸易在公平、公正、透明环境下进行 。例如，保障措施实施期间，中国可与出口国就进口牛肉质量标准、市场份额等问题协商，避免因贸易限制引发不必要贸易争端。
另一方面，中国国内牛肉产业应抓住难得的调整机遇期，积极推动产业升级和结构优化。加大对肉牛养殖技术研发投入，提高养殖效率和牛肉品质；加强品牌建设，提升国内牛肉产品知名度和市场竞争力；完善产业链条，促进肉牛养殖、屠宰加工、销售等环节协同发展 。只有国内产业自身强大，才能在国际市场竞争中占据有利地位。
展望未来，通过合理运用保障措施，加强国际合作与交流，推动国内产业转型升级，中国牛肉产业定能实现可持续发展，在满足国内消费者需求的同时，为全球牛肉贸易健康稳定发展贡献积极力量 。期待一个更加公平、繁荣的牛肉产业未来！
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| 文章来源：肉类食品网 文章作者：豆包 文章编辑：一米优讯 |
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